广东省委省政府再赋新使命，中山如何以“小身板”撬动大发展？

一份重磅文件，再次点燃中山的雄心。

近日，《中共广东省委 广东省人民政府关于支持中山在参与粤港澳大湾区建设中加快高质量发展的意见》（下称《意见》）正式发布，以五大举措、共十九项内容，明确支持中山推进深层次改革、高水平开放，紧密对接港澳，在珠江口东西两岸融合发展上“走在前、作表率”。

这份为中山量身定制的文件，分量不言而喻。然而，一个现实问题也随之浮出水面：市域面积不足1800平方公里，土地开发强度早已超越国际公认红线——在土地资源日益吃紧的背景下，中山如何承载“加快高质量发展”的迫切使命？

从《意见》中不难发现，怎么用好“小身板”谋大发展，省委、省政府已经为中山点明方向。肩负全新使命，中山又该如何写好这篇土地“文章”？

中山土地，深中共谋

珠江口东西两岸融合发展，核心命题绕不开“深中一体化”。

《意见》提出，支持深圳、中山两市加强规划统筹，深化跨市国土空间规划会商机制。

这意味着，作为珠江口东西两岸融合发展战略支点，中山的土地，要和深圳一起规划。

今天的中山翠亨新区马鞍岛，已经成为一个微缩版深圳社区——深圳企业迁至岛上经营、深圳房地产开发商在岛上投资建设住宅项目、深圳市民搬来岛上工作生活……

从产业到民生，马鞍岛乃至中山更大范围的“深圳化”，未来还将因深中共同规划而加速推进。

中山市自然资源局相关负责人介绍，该局目前已与深圳市规划和自然资源局联合印发深入推进深圳—中山规划一体化行动方案，并建立了常态化的联席会议制度。2025年召开的联席会议已明确由深圳市牵头，深中两市共同编制深中一体化空间协同规划，标志着协同工作已从“对接”步入“共编”新阶段。

据悉，深中一体化协同规划将系统梳理两地一体化发展空间骨架，围绕基础设施联通、产业科创合作、公共服务共享、生态共保联治、文旅融合发展等领域提出规划构想，着力推动深中实现更高质量、更有效率的协同融合发展。

低效用地，金融促活

联手深圳，是趋势；土地紧缺，是顽疾。

过去近五年，中山以“村镇低效工业园改造”（即“工改”）破题，累计拆除整理低效工业用地达5.31万亩，让中山“工改”在全省乃至全国“出圈”。而据公开数据，中山仍有十余万亩单层低效厂房，“工改”远未到终点。

《意见》指出，支持中山深入推进低效工业用地改造，健全金融支持“工改”机制，探索使用专项债收储“工改”地。

换言之，在制度体系逐步完善之后，“钱从哪来”成为“工改”能否持续的关键。只有让民间主体拥有源源不断的改造动力，让政府握有绘制产业蓝图的“本钱”，土地才能真正“活”起来，改造资金也须率先“活”起来。

南方+记者从中山市自然资源局获悉，中山已推出银行“工改”融资贡献评价激励机制、贷款贴息补助、风险补偿金等，推动全市15家银行专门开发“工改贷”产品33个、累计帮助超260个改造项目、超1.16万亩拆除整理地块新获资金额度和实际投放资金分别达到282.33亿元、188.48亿元，发放贷款贴息补助4177万元，提供风险补偿金5000万元。

在专项债收储方面，2025年至今，中山市、镇相关部门合力推动土地储备专项债券项目申报，目前已有9个土地储备专项债券项目通过审核，中山市自然资源局已使用债券资金收回用地近2000亩。

此外，《意见》还提出探索创新盘活闲置厂房、闲置土地和批而未供用地举措，深入推进低效用地再开发，符合条件的可通过异地安置等方式整备国有低效用地。

中山市自然资源局相关负责人表示，中山对于混合原因造成土地闲置的，实事求是分析闲置原因及影响时长，分类采用延长动工期限、征收土地闲置费、收回土地使用权等方式处置，推动存量建设用地通过动工或收回的方式盘活利用，提高土地利用效率。同时，为了让批而未供用地“供出去”，中山结合不同产业的生命周期差异化确定土地供应方式、供应年限，推行长期租赁、先租后让、弹性年期供应等多元化方式供应产业用地，完善弹性出让年期制度，提高土地要素配置效率。

散乱用地，跨域调剂

在中山，土地资源的另一大“硬伤”便是“散”——国有及私人权属用地无序交织，农用地、工业用地等不同性质用地碎片化分布，严重制约了土地资源的有序开发。

本次《意见》指出，支持中山探索全域土地综合整治跨镇域整治模式，依法依规开展“田券”等制度创新，推动耕地集中连片保护和产业用地连片整合。

深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”、促进城乡融合发展，全域土地综合整治既是战略抓手，也是中山为产业拓空间、为耕地守底线、为民生优环境的系统工程。

对中山而言，全域土地综合整治并不是一个新词。中山市自然资源局相关负责人表示，近年来，中山坚持以“工改”为主阵地，全域推进土地综合整治，已经形成“四个转变”的基本态势。

中山市三乡镇是国家级全域土地综合整治试点，其“小田并大田”的调整补划方案成为全省第一个获批、全国首批通过部级备案的方案。

整治范围从“试点先行”向“全域覆盖”转变：目前中山所有镇街都完成了方案编制，13个镇街已获省自然资源厅批复，成功构建“1个国家级试点示范引领、3个省级试点率先收官、其余镇街全面铺开”的梯队推进格局。

耕地保护从“碎片化”向“集中连片”转变：2022年以来，中山累计恢复耕地超2.7万亩，全市耕地总量连续四年实现净增长（2022—2025），连续两年净增长率居全省第一。

产业空间从“零星改造”向“连片整备”转变：在“工改”取得成效基础上，中山通过全域土地综合整治政策赋能和低效工业用地的政策创新实践，把过去低效、零散的产业用地整合起来，为“制造业当家”腾出大空间。

生态空间从“功能退化”向“系统修复”转变：中山坚持统筹山水林田湖草一体化保护和修复，系统推动补偿护绿、见缝插绿、矿山披绿、湿地增绿、园区融绿的“五绿并进”行动。

颇具“中山特色”的，是中山在耕地跨镇域调剂机制等制度方面的探索。中山市自然资源局相关负责人介绍，中山鼓励资源禀赋较好的镇街，有偿代其他镇街落实永久基本农田补划任务，引导零散耕地向集中整治区有序集聚，实现耕地布局优化与区域资源互补双赢。在促进耕地布局整体优化的同时，中山同步探索跨镇街连片产业园建设，推动产业空间连片整合、集约利用。

目前，中山已制定《中山市耕地保护跨镇域调剂实施方案》，下一步将统筹全市资源，全面推进跨镇域永久基本农田补划落地，持续优化耕地空间格局。